33회 동국대학교 편 - 4∙19혁명이 법제도의 변화에 미친 영향
2015-01-22 15:37:57 , 1232 조회
written by 4월회
4·19혁명이 법제도의 변화에 미친 영향
* 일 시 : 2014년 10월 1일(수) 10:30~12:30
* 장 소 : 동국대학교 법학관 260호
* 강 연 : 강동욱 동국대학교 법과대학 교수
* 주 제 : 4·19혁명이 법제도의 변화에 미친 영향
1. 4·19혁명의 개요
이승만대통령 정부가 독재정권으로서 극에 달한 것은 소위 진보당사건으로 시작해서 국가보안법 여당 단독개정으로 마무리된 1958년부터라고 할 수 있다. 특히 1959년에 이르러 자유당 정권은 야당계 언론에 대한 탄압을 강화하여 몇 차례의 필화사건으로 기자를 구속했으며, 1959년 4월 당시 야당지인 경향신문에 대해 정부는 신문 및 기타 정기간행물의 허가에 관한 미군정법령 제88조를 적용하여 폐간명령을 내렸다. 또한 동년 7월 31일에는 조봉암에 대하여 반역혐의로 사형이 집행되었다.
그러던 중 당시 정․부통령선거가 다가오면서 동년 11월 26일에는 민주당 후보지명대회가 개최되어 대통령후보에 조병옥, 부통령후보에 장면을 지명하였고 다음날의 전당대회는 장면을 당대표최고위원으로 지명하였지만, 1960년 2월 15일 조병옥후보가 급사하면서 사람들의 관심은 부통령선거에 집중되었다. 그러면서 자유당은 이기붕 부통령후보를 당선시키기 위하여 온갖 부정선거를 자행하였고, 이에 대한 반발로서 부통령후보인 장면의 강연회가 있을 예정이던 동년 2월 28일 대구에서 최초로 학생시위가 발생하기에 이르렀다. 이 시위는 학생들의 참석을 저지하려 일요일임에도 불구하고 강제로 등교시킨데 대한 항의로 시작되었다. 그리고 이러한 시위는 3월에 들어서면서 점차 확산되어 동년 3월 1일 서울 ·대전 ·수원에서, 8일 대전, 12일·13일 부산·서울에서 계속적인 학생시위가 일어났다. 학생들의 구호도 처음에는 “구속학생 석방하라”, “학생을 정치도구화하지 마라”는 등이었으나, 점차 정치적인 구호로 바뀌어 “학생은 민주주의 수호를 위해 뭉치자”, “부정선거를 묵인하는 자는 자유로운 조국에서 삶을 포기한 자다”라는 등의 부정선거 규탄의 방향으로 바뀌어갔다.
동년 3월 15일 선거 당일에는 마산에서 학생들이 시위를 벌였고, 자유당의 작태를 목격한 시민들도 선거포기선언을 한 민주당 당사 주변에 모여 “협잡선거 물리치자”고 외치면서 학생 시위에 합류하였다. 경찰과 자유당 정치폭력배들의 무자비한 제지로 많은 사상자와 행방불명자가 속출하였으며, 갖가지 풍문은 마산시민들을 극도로 흥분시켰다. 이러한 분위기 속에 4월 11일, 그동안 행방불명이 된 마산상고생 김주열(金朱烈)이 눈에 최루탄이 박힌 채 무참하게 살해된 시체로 바다에서 발견되자, 전국의 학생들과 국민들의 흥분은 극에 달하였다.
이에 동년 4월 19일 서울 시내 각 대학 학생들이 미리 약속했던 계획에 따라 각 대학에서 총궐기의 선언문을 낭독하고 중앙청을 향해 행진하였으며, 이후 수만의 학생들이 경무대로 행진하자 경찰이 경무대로 통하는 효자동 입구에 바리게이트를 치고 이승만과의 면담을 원하는 학생들의 요구를 무시한 채 무차별 발포를 하여 희생자가 발생하면서 시위대는 확산되었다. 이에 정부에서는 이날 오후 경비계엄을 선포하였고, 이것은 곧 비상계엄으로 변경하였다. 이어 동년 4월 21일에는 국무위원이 전원 사퇴하고, 동년 4월 22일에는 대통령 이승만이 변영태, 허정 등과 시국대책을 논의하였다. 동년 4월 23일에는 장면이 부통령 사임서를 제출하였으며, 동년 4월 24일에 이승만은 자유당총재직에서 물러날 것을, 이기붕은 부통령 당선사퇴 및 공직은퇴를 선언하였다.
그러나 자유당의 미온적인 태도에 국민들의 분노가 다시 일기 시작하였고, 동년 4월 25일 서울의 각 대학 교수 259명이 “대통령 이하 3부요인(三府要人)들은 3·15부정선거와 4·19사태의 책임을 지고 즉시 물러나는 동시에 정부통령선거를 다시 하라”는 내용의 시국선언문(時局宣言文)을 채택하고, 구속학생의 즉시석방을 요구하면서 시위에 나서면서 자유당정권을 퇴진하게 만드는 결정적 계기를 마련하였다. 이에 동년 4월 26일 이승만은 대통령 사임성명을 발표하였다. 이승만 대통령이 사임하자 대통령과 부통령이 모두 궐위되는 상황이 성립하여 수석국무위원인 허정 외무장관이 대통령권한대행을 수행하게 되었다.
2. 4·19혁명의 의의
가. 4·19혁명의 의미
4·19혁명은 처음부터 정권탈취를 목적으로 한 투쟁이나, 어떤 정치이념을 구현하기 위한 체제변혁을 목적으로 한 것이 아니었다. 또한 어떤 정치적 주도세력(主導勢力)이 개입된 것도 아니며, 조직적 투쟁 계획이나 목표가 있었던 것도 아니었다. 다만 정의감에 불타는 청년학생들이 불의에 항거한 의분(義憤)이 집단행동을 취하는 과정에서 사태가 변전(變轉)하고 발전되어 나타난 하나의 결과적 현상이었다. 하지만 4･19혁명은 현대 한국정치사에서 독보적인 의미를 가지고 있다. 한국인들이 자유민주주의를 ‘이념’이 아닌 ‘체험’으로 자각한 최초의 사건이기 때문이다. 그 당시까지의 한국의 자유민주주의는 국가에 의해 부여된 이념이자 제도였다. 즉, 외생적인 것이었다. 하지만 4·19를 통해 자유민주주의는 한국인 개개인의 삶에서 진실하고 내생적인 것으로 재탄생했다. 국민 각자가 독재정권에 대항하여 목숨을 건 주체로 행동했기 때문이다. 그 결과 국민은 비로소 실질적 정치적 주체가 되어, 주권자로서 국가의 의사결정과 운영에 적극적으로 참여하게 되는 계기가 되었다. 아울러 민주주의라고 하는 국가의 이상과 가치가 국민 속에 내면화되는 과정을 수반하였다는 점에서 그 의미가 크다. 구체적으로 서술하면 다음과 같다.
첫째, 4·19혁명은 한국 국민의 민주의식의 발전을 의미하며, 민주주의 토착화를 위한 불가피한 진통과 자기투쟁을 의미한 것이라 볼 수 있다. 국민은 해방과 더불어 도입되기 시작한 서구민주주의가 그 제도와 운영절차를 그대로 모방하거나 이식만 하면 그대로 민주주의가 정착되는 것으로 믿었다. 그러나 건국 이후 직접 국정을 운영하는 과정에서 민주주의는 제도의 이식이나 운영절차의 모방만으로 자기의 것이 되는 것이 아니라, 생활과 투쟁을 통해서 많은 고통을 겪어야 한다는 것을 통감하게 되었다. 그러한 국민적 각성에 따른 투쟁이 바로 4·19혁명으로 나타난 점이다. 4·19혁명을 한국 민주투쟁사의 제일보로 보는 이유가 여기에 있다.
둘째, 4·19혁명은 공권력의 횡포에 대한 민권의 승리를 의미하는 것으로서 주권재민의 민주주의 원리를 그대로 입증하였다. 국민의 지지와 신망을 받지 못하는 정권은 결코 존립할 수 없음을 보여주었다.
셋째, 20세기 후반 전 세계적으로 일기 시작한 이른바 '스튜던트 파워(student power)'의 한국적 표현의 하나로 볼 수 있다. 한국 학생들은 1919년 3·1 독립운동과 1926년 6·10만세사건, 그리고 1929년 광주학생사건을 통해서 강한 저항의식과 열렬한 애족애국심을 발휘한 빛나는 전통을 지니고 있다. 4·19혁명은 그러한 전통적 저항의식이나 애국심의 발로와 같은 맥락으로 볼 수 있다.
넷째, 4·19혁명의 민주이념은 그 후의 정권담당세력의 무능과 경제 ·사회적 기반의 취약성으로 미완의 상태로 좌절되었다는 점에서 한국 국민에게 또 하나의 귀중한 각성과 교훈을 안겨준 계기가 되었다. 4·19혁명의 고귀한 피의 희생이 바탕이 되어 가장 민주적이며 국민적 신망을 받는 국정이 이루어지고 참다운 민주주의의 발전을 기약할 수 있을 것으로 기대하였다. 그러나 허약하고 무능한 정부나 경제·사회적 기반의 취약성은 민주발전을 저해하는 가장 큰 요인의 하나가 된다는 것을 경험을 통하여 알게 되었다
나. 4·19혁명의 정치적 의미
4·19혁명의 정치적 의미에 대해서는 다음과 같이 평가되고 있다.
첫째, ‘독재’의 부정이었다. 이승만대통령이 건국이후 통치하는 과정에서 민주공화제라는 헌법 이념과 배치되는 정책을 실행하고, 권력집중을 제한하기 위해 마련된 헌법장치들은 차례로 무력화하면서 독재화의 길을 걷게 되자 1960년 3.15 부정선거에 이르러 더 이상 견딜 수 없는 상태에 이르렀다. 이에 따라 학생 집단을 시발점으로 하여 헌법이념과 국가적 정체성을 회복하기 위한 목적으로 시민에 의해 혁명으로 발전한 것으로서 4･19 이념은 향후 30여 년간 민주이념의 상징이 되었다.
둘째, 4･19혁명의 두 번째 정치적 의미는 ‘정치적 자유의 전면적 회복’이라고 할 수 있다. 건국자들이 건국기의 중대한 안보위협과 빈약한 경제상황을 이유로 자유민주주의에 대한 ‘제한된 통제’를 가하는 것이 정당화 되었지만 4･19혁명을 통해 이를 부정하고, ‘자율과 자유’에 의해 국가의 당면 현실을 극복해 나갈 수 있다는 의지를 표현한 것이라고 할 수 있다.
셋째, 4･19혁명의 세 번째 의미는 ‘사회적 복지의 향상’이다. 소득 향상과 교육의 확대 등 사회적 조건이 충족되지 않은 민주주의는 취약한 것이다. 4·19혁명을 통해 국민의 인권에 대한 인식이 고양되면서 사회복지에 대한 요구가 점점 커지게 되었고, 구체적인 실천이 요구되면서 이에 대한 문제의식을 기초로 5.16으로 연결되고, 현재에 이르기까지 이러한 노력은 지속되고 있다.
3. 4·19혁명 후의 법제도의 변화
가. 정부형태의 변화
대통령중심제에서 내각책임제로 변화하였다. 이승만대통령 당시 대통령직에 대한 집착으로 비상계엄상태에서 개헌을 강행했던 과거의 경험에 대한 반작용으로 4·19혁명이후 정부형태는 대통령제에서 내각책임제로 변경하였다.([시행 1960.6.15.] [헌법 제4호, 1960.6.15., 일부개정]) 한국전쟁으로 정부가 부산에 피난해 있던 1952년 1월, 이승만대통령은 재집권을 위해 대통령 직선제 개헌안을 국회에 제출했다가 부결되자, 부산 일원에 비상계엄을 선포하고 국회의원 통근버스를 헌병대로 연행하는 등 공포분위기를 조성하여 대통령 직선제를 골자로 하는 ‘발췌 개헌안’을 통과시켰다. 소위 ‘부산정치파동’이라고 불리는 이 사태를 겪으면서 많은 정치인들은 민주주의 파탄의 원인을 대통령 중심제에서 찾았고, 이승만 대통령체제가 무너지자 내각책임제로 개헌을 추진하게 된 것이었다.
나. 기본권 보장의 확대와 유보조항의 폐지
법제도의 변화로 가장 먼저 들 수 있는 것이 개헌을 통한 기본권조항의 확대와 기본권보장 유보조항의 폐지이다.
4·19혁명 이후 첫 번째 개헌인 과도정부의 헌법 제4호(1960.6.15.)에서는 국민의 기본적 권리의 보장을 강화하기 위하여 자유권에 대한 유보조항을 삭제하여 이를 제28조에 통일적으로 규정하는 동시에, 국민의 자유와 권리를 제한하는 법률도 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손하지 않도록 하고, 언론·출판·집회·결사의 사전허가 또는 검열제를 금지함으로써 개인의 자유를 최대한 보장하고자 하였다.
종전에는 제헌헌법에서부터 국민의 권리의무조항에는 “법률에 의하지 아니하고는” 혹은 “법률이 정하는 바에 의하여” 등의 유보조항이 있었다. 그러나 이 유보조항은, ‘법률에 의하면 헌법상의 기본권도 얼마든지 제한할 수 있다’는 식으로 확대해석 되어 악용된 경험 때문에 삭제되었다. 그래서 헌법 제10조와 제11조는 각각 “모든 국민은 [법률에 의하지 아니하고는 : 삭제] 거주와 이전의 자유를 제한받지 아니하며 주거의 침입 또는 수색을 받지 아니한다.”, “모든 국민은 [법률에 의하지 아니하고는 : 삭제] 통신의 비밀을 침해받지 아니한다.” 등으로 규정되었다. 또 헌법 제13조는 “모든 국민은 [법률에 의하지 아니하고는 : 삭제] 언론, 출판, 집회, 결사의 자유를 제한받지 아니한다”라고 규정하였다. 그리고 헌법 제28조 제1항에서는 “국민의 모든 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로써 경시되지는 아니한다.”고 규정한 다음, 제2항에서는 “국민의 모든 자유와 권리는 질서유지와 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다. 단, 그 제한은 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손하여서는 아니되며 언론, 출판에 대한 허가나 검열과 집회, 결사에 대한 허가를 규정할 수 없다.”고 규정함으로써 권력남용을 방지하고자 하였다.
다. 반민주행위자처벌 특별법과 소급입법의 예외 인정
윤보선 대통령이 당선된 제2공화국의 헌법 제5호(1960.11.29.)에서는 이승만 대통령 정권하의 구 부패세력을 발본색원하여 앞으로 생성발전 할 한국의 민주주의 제도를 수호하기 위하여 형사법의 일반적 기본원칙인 형벌불소급의 원칙과 헌법상 보장된 국민의 기본권에 일부 예외규정을 두어 4월혁명의 과업수행에 기여하기 위한 개헌을 하였다 그 주요내용은 다음과 같다. (i) 1960년의 3·15선거에 관련하여 부정행위를 한 자와 그 부정행위에 항의하는 국민에 대하여 살상 기타의 불법행위를 한 자를 처벌하기 위하여 특별법을 제정할 수 있도록 함. (ii) 1960년 4월 26일 이전에 특정지위에 있음을 이용하여 현저한 반민주행위를 한 자의 공민권을 제한하기 위한 특별법을 제정할 수 있도록 함. (iii) 1960년 4월 26일 이전에 지위 또는 권력을 이용하여 부정한 방법으로 재산을 축적한 자에 대한 행정상 또는 형사상의 처리를 하기 위하여 특별법을 제정할 수 있게 함. (iv) 위의 형사사건을 처리하기 위하여 특별재판소와 특별검찰부를 둘 수 있도록 함 등이다.
제5차 개헌은 이승만 대통령 정권하의 부정행위와 반민주행위자들, 특히 3·15부정선거 관련자와 4·19혁명 당시 시위군중에 대한 폭력진압을 주도한 자들을 처벌하기 위한 것이었다. 당시 법에 따르면 4·19혁명직후, 3·15부정선거와 4·19혁명 때 발포명령을 비롯한 이승만 대통령 시절의 범죄에 대해서는 범죄요건이 성립하지 않거나 공소시효 만료, 증거불충분에 해당하였다. 따라서 당시 1960년 10월 8일 서울지방법원에서는 상당수 혐의에 대해 무죄‧면소판결을 하거나 그리고 유죄로 인정된다고 하더라도 당시의 국민의 감정에 비해서는 너무 가벼운 형이 선고되었다.
이에 분노한 학생시위대가 국회의사당을 점거하여 범죄의 처벌을 위한 헌법 개정을 요구함에 따라 국회를 이에 따라 1960년 10월 13일 ｢민주반역자에 대한 형사사건 임시처리법｣을 급히 공포하였고 10월 17일 헌법개정안을 제출하게 되었던 것이었다. 다만, 헌법의 기본권 조항 자체를 바꾸거나 본문에 특별법과 관련된 규정을 둘 수는 없었으므로 5차 개헌에서는 ‘부칙’에 특별법 제정에 관한 규정을 두고, “특별법은 제정한 후 다시 개정하지 못한다”는 단서조항을 두었다.
제5차 개헌에 따라 특정지위를 이용한 반민주행위자의 공민권을 제한하는 ｢반민주행위자 공민권제한법(법률 제587호)｣과 부정한 방법으로 재산을 축적한 자에게 형사상 특별조치를 취한 ｢부정축재특별처리법(법률 제602호)｣ 등의 특별법이 제정되었다.
이와 같이 제5차 개헌은 이승만 정권 하의 ‘반민주행위자’를 처벌하기 위한 것이었지만 법 앞의 평등, 모든 국민의 기본권 보장, 죄형법정주의, 형벌불소급의 원칙 등에 대해 예외조항을 만든 것이었다. 하지만 입법이 만능이 아니며, 헌법상의 권리를 부칙에 의해 제한한다는 것도 문제이고 천부의 권리를 억제하는 법률을 제정해서는 안 된다는 점에서 비판되기도 하였다.
다만, 당시 집권 민주당 역시 이승만 대통령 정권의 부정부패와 비리에서 자유로울 수 없었고 곧바로 5·16쿠데타가 일어나면서 과거정권에 대한 심판은 5.16 군부세력에게 넘어가게 되었다. 이들은 제2공화국의 공직자·공무원을 포함하여 1953년 7월 1일부터 1961년 5월 15일에 이르는 시기에 국가재산을 횡령한 자를 처벌하는 ｢부정축재처리기본요강｣을 국가재건최고회의령(제20호)으로 발표하고 ｢부정축재처리법(법률 제623호)｣을 제정하였으며 이듬해 3월에는 ｢정치활동정화법｣을 발표하여 구시대 정치인들의 자격을 박탈하였다.
*자료: 이우재·한완상 편(1983: 11∼60)에서 재구성
라. 4·19 이념의 계승과 헌법전문
헌법은 정치공동체 최고의 규범이며, 그 전문은 국가의 정치적 영혼에 해당한다. 그 헌법전문에서 “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한민국은 3･1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한” 이라고 기재함으로써 대한민국이 ‘3･1운동’의 ‘법통’과 ‘4･19’의 ‘이념’을 계승하고 있음을 표명하고 있다. 하지만 4·19정신이 헌법전문에 기재된 과정을 보면 쉽지 않았음을 알 수 있다.
4·19혁명 직후 정부통치권을 가지게 된 민주당은 공식적으로는 저항권의 발로 또는 혁명적 궐기로 표현하였지만 내부적으로는 4･19혁명을 하나의 정치적 시위로 인식하고 있는 태도를 보였었다. 과정으로서의 혁명은 ‘반역’이지만, 결과로서의 혁명은 모든 것을 부정하고 혁신할 권리를 갖게 되므로 이것은 기존 정치세력에게 너무 위험한 것이었기 때문이다. 따라서 4월 혁명의 합법성을 헌법 전문이나 어떤 조항에 도입하는 것에 대한 반대도 있었다. ‘방화, 파괴, 살인 등 폭력 그 자체를 민주혁명’으로 인정하여 헌법조문에 넣는 것은 곤란하다는 것이다. 그 당시 민주당의 일부 세력이 이처럼 혁명을 긍정하면서도 동시에 혁명을 부정했던 것은 그들의 이중적 상황에 기인한 것이다. 즉, 그들은 구체제의 일부였지만 동시에 학생, 시민들을 대신하여 4･19혁명의 정치적 해결자 역할을 위임받았기 때문에 혁명의 결실을 향유하면서도 혁명이 요구하는 희생은 회피하고자 하였던 것이다, 따라서 이들은 주권자의 혁명권을 4･19에 한해 제한적으로 인정하되, 그것을 보편적 권리로서 규정하는 것에는 반대하였던 것이다.
다른 측면에서, 4･19 정신을 전문에 넣지 않으려는 입장은 정치체의 한계를 인정하는 신중한 태도이다. 어떤 정치체도 자기부정의 원리를 인정하기는 어렵기 때문이다. 다라서 ‘4월 혁명 완수를 위한 개헌기초에 관한 결의안’은 철회되었으며, 그 결과 1960년 헌법 개정 때에 4･19는 헌법전문에 도입되지 않았다.
그러나 4･19혁명정신은 5･16에 의해 ‘의거’로서 헌법전문에 도입되었다. 즉, 4･19혁명정신은 5･16 이후의 제3공화국 헌법인 1962년 12월 26일 개정된 헌법에서 처음 헌법전문에 포함되었던 것이다. 동 헌법전문에서는 “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한민국은 3･1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 4･19의거와 5･16혁명의 이념에 입각하여 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서…”로 명시하였다. 아울러 이로부터 2달 후인 1963년 2월 18일, 박정희 국가재건최고회의 의장은 혼란한 정국수습을 위해 9개의 정국수습방안을 제시하였는데, 그 중 두 번째로 “다음에 수립될 정부의 정신은 4･19와 5･16 정신을 받들 것”을 천명하였다. 이와 같이 4･19혁명 정신은 5･16 주체세력에 의하여 1962년 헌법에서 5･16 정신과 동일시되었다. 이와 같이 그러나 5･16 주체세력은 처음으로 4･19의 의미를 ‘의거’로 격상시켰지만 4･19를 ‘혁명’으로는 명기하지 않았는데, 이것은 주권자의 ‘혁명권’을 유보하고자 한 것으로 보여 진다.
그러나 제5공화국에 이르러 헌법전문에서 5･16의 표기 여부에 관한 논쟁이 이어지면서 최종개헌안에서는 3공화국과 4공화국 헌법 전문에 규정하고 있었던 ‘4･19의거 및 5･16혁명 이념’ 규정을 모두 삭제하였다. 결국 1980년의 헌법전문 논의의 귀결은 1948년 건국헌법으로 돌아가 ‘3･1정신’만을 헌법이념으로 규정하였던 것이다.
그러다가 6･10 민주항쟁으로 촉발된 제6공화국의 1987년 헌법 개정에서 4･19 정신의 헌법전문에 다시 도입되었다. 즉, 4･19의거로 인하여 바로 대통령의 장기 독재정권이 무너지고, 이 나라에 민주발전을 위하여 제2공화국의 의원내각제 헌법이 마련되었으므로 이러한 민주이념을 계승하겠다는 취지에서 이 4･19를 전문에 받아 들였다고 한다. 동 헌법 개정에서는 “불의에 항거한 4･19 민주이념 계승”이라는 함축적인 표현을 사용함으로써 저항권을 간접적으로 인정하기로 합의하였다. 따라서 헌법전문의 “불의에 항거한 4･19민주이념 계승”라는 문구는 소극적 의미에서 저항권의 실정 헌법적 근거가 되었다.
이와 같이 4･19혁명은 1962년 ‘의거’로서 헌법전문에 도입되기 시작하여, 1987년에야 비로소 ‘민주헌정을 수호하기 위한 저항으로서의 이념’으로 헌법전문에 공식화되었다. 즉, 국민주권의 최후의 보루인 저항권 행사를 자유민주주의 체제의 기본원리로 명기했던 것이다. 이러한 의미에서 4･19혁명의 정신은 한국의 민주헌정사에서 상징적 의미를 갖게 되었다.
4. 결 어
4·19혁명의 직접원인은 1960년 4월 19일 자유당 정권이 이기붕을 부통령으로 당선시키기 위하여 개표를 조작하자 이에 반발하여 부정선거 무효와 재선거를 주장하며 학생들이 중심이 되어 일으킨 것이다. 하지만 4·19혁명을 초래하게 된 근본원인은 종신집권을 노린 대통령 이승만의 지나친 정권욕과 독재성 및 그를 추종하는 자유당의 부패정치에 대한 국민들의 불평불만이 누적된 데 있다고 할 수 있다. 즉, 정부수립 이후, 허다한 정치파동을 야기하면서 영구집권을 꾀했던 이승만대통령과 자유당정권을 12년간에 걸친 장기집권을 종식시키고, 제2공화국의 출범을 보게 한 역사적 전환점이 되었다.
이것은 비합헌적인 방법으로 헌정체제의 변혁과 정권교체를 결과하였기 때문에 초기에는 일반적으로 혁명으로 규정하여 이를 4월혁명, 4·19혁명, 4·19학생혁명, 또는 4·19민주혁명 등으로 불리었으나 5·16 이후 이를 ‘의거’로 규정하여 일반화되었다가 문민정부가 들어서면서 ‘혁명’으로 환원되어 현재에 이르고 있다.
오늘날 이러한 4·19혁명은 독재정권에 저항한 저항권이라고 하는 시민의 기본권에 근거한 정당한 활동으로 평가되고 있으며, 그 정신은 헌법전문에 명기됨으로써 우리 헌법이념의 기초가 되고 있다. 특히 4·19혁명을 통해 나타난 시민의 민주의식은 적어도 이 나라에 법치주의의 중요성을 확인하고, 시민의 자유와 권리에 대한 정부의 부당한 간섭이나 억제는 절대로 인정되지 않는다는 것을 명확히 하였다는 점에서 그 의의가 크다고 하겠다.
<참고문헌>
서희경, “한국 헌법의 정신사 : 헌법전문의 "4·19 민주이념 도입"에 관한 논의를 중심으로”, 정치사상연구 Vol.17 No.1, 2011
송석윤, “4월 혁명의 헌정사적 영향과 의회민주주의 실현의 과제 : 헌법개정 및 정치개혁과 관련하여”, 헌법학연구 Vol.16 No.2, 2010
이정은, “4·19혁명과 인권 : 인권개념에 대한 인식과 제도의 변화”, 민주주의와 인권 Vol.9 No.2, 2009
http://terms.naver.com/entry.nhn?docId=1107845&cid=40942&categoryId=31778
* 일 시 : 2014년 10월 1일(수) 10:30~12:30
* 장 소 : 동국대학교 법학관 260호
* 강 연 : 강동욱 동국대학교 법과대학 교수
* 주 제 : 4·19혁명이 법제도의 변화에 미친 영향
1. 4·19혁명의 개요
이승만대통령 정부가 독재정권으로서 극에 달한 것은 소위 진보당사건으로 시작해서 국가보안법 여당 단독개정으로 마무리된 1958년부터라고 할 수 있다. 특히 1959년에 이르러 자유당 정권은 야당계 언론에 대한 탄압을 강화하여 몇 차례의 필화사건으로 기자를 구속했으며, 1959년 4월 당시 야당지인 경향신문에 대해 정부는 신문 및 기타 정기간행물의 허가에 관한 미군정법령 제88조를 적용하여 폐간명령을 내렸다. 또한 동년 7월 31일에는 조봉암에 대하여 반역혐의로 사형이 집행되었다.
그러던 중 당시 정․부통령선거가 다가오면서 동년 11월 26일에는 민주당 후보지명대회가 개최되어 대통령후보에 조병옥, 부통령후보에 장면을 지명하였고 다음날의 전당대회는 장면을 당대표최고위원으로 지명하였지만, 1960년 2월 15일 조병옥후보가 급사하면서 사람들의 관심은 부통령선거에 집중되었다. 그러면서 자유당은 이기붕 부통령후보를 당선시키기 위하여 온갖 부정선거를 자행하였고, 이에 대한 반발로서 부통령후보인 장면의 강연회가 있을 예정이던 동년 2월 28일 대구에서 최초로 학생시위가 발생하기에 이르렀다. 이 시위는 학생들의 참석을 저지하려 일요일임에도 불구하고 강제로 등교시킨데 대한 항의로 시작되었다. 그리고 이러한 시위는 3월에 들어서면서 점차 확산되어 동년 3월 1일 서울 ·대전 ·수원에서, 8일 대전, 12일·13일 부산·서울에서 계속적인 학생시위가 일어났다. 학생들의 구호도 처음에는 “구속학생 석방하라”, “학생을 정치도구화하지 마라”는 등이었으나, 점차 정치적인 구호로 바뀌어 “학생은 민주주의 수호를 위해 뭉치자”, “부정선거를 묵인하는 자는 자유로운 조국에서 삶을 포기한 자다”라는 등의 부정선거 규탄의 방향으로 바뀌어갔다.
동년 3월 15일 선거 당일에는 마산에서 학생들이 시위를 벌였고, 자유당의 작태를 목격한 시민들도 선거포기선언을 한 민주당 당사 주변에 모여 “협잡선거 물리치자”고 외치면서 학생 시위에 합류하였다. 경찰과 자유당 정치폭력배들의 무자비한 제지로 많은 사상자와 행방불명자가 속출하였으며, 갖가지 풍문은 마산시민들을 극도로 흥분시켰다. 이러한 분위기 속에 4월 11일, 그동안 행방불명이 된 마산상고생 김주열(金朱烈)이 눈에 최루탄이 박힌 채 무참하게 살해된 시체로 바다에서 발견되자, 전국의 학생들과 국민들의 흥분은 극에 달하였다.
이에 동년 4월 19일 서울 시내 각 대학 학생들이 미리 약속했던 계획에 따라 각 대학에서 총궐기의 선언문을 낭독하고 중앙청을 향해 행진하였으며, 이후 수만의 학생들이 경무대로 행진하자 경찰이 경무대로 통하는 효자동 입구에 바리게이트를 치고 이승만과의 면담을 원하는 학생들의 요구를 무시한 채 무차별 발포를 하여 희생자가 발생하면서 시위대는 확산되었다. 이에 정부에서는 이날 오후 경비계엄을 선포하였고, 이것은 곧 비상계엄으로 변경하였다. 이어 동년 4월 21일에는 국무위원이 전원 사퇴하고, 동년 4월 22일에는 대통령 이승만이 변영태, 허정 등과 시국대책을 논의하였다. 동년 4월 23일에는 장면이 부통령 사임서를 제출하였으며, 동년 4월 24일에 이승만은 자유당총재직에서 물러날 것을, 이기붕은 부통령 당선사퇴 및 공직은퇴를 선언하였다.
그러나 자유당의 미온적인 태도에 국민들의 분노가 다시 일기 시작하였고, 동년 4월 25일 서울의 각 대학 교수 259명이 “대통령 이하 3부요인(三府要人)들은 3·15부정선거와 4·19사태의 책임을 지고 즉시 물러나는 동시에 정부통령선거를 다시 하라”는 내용의 시국선언문(時局宣言文)을 채택하고, 구속학생의 즉시석방을 요구하면서 시위에 나서면서 자유당정권을 퇴진하게 만드는 결정적 계기를 마련하였다. 이에 동년 4월 26일 이승만은 대통령 사임성명을 발표하였다. 이승만 대통령이 사임하자 대통령과 부통령이 모두 궐위되는 상황이 성립하여 수석국무위원인 허정 외무장관이 대통령권한대행을 수행하게 되었다.
2. 4·19혁명의 의의
가. 4·19혁명의 의미
4·19혁명은 처음부터 정권탈취를 목적으로 한 투쟁이나, 어떤 정치이념을 구현하기 위한 체제변혁을 목적으로 한 것이 아니었다. 또한 어떤 정치적 주도세력(主導勢力)이 개입된 것도 아니며, 조직적 투쟁 계획이나 목표가 있었던 것도 아니었다. 다만 정의감에 불타는 청년학생들이 불의에 항거한 의분(義憤)이 집단행동을 취하는 과정에서 사태가 변전(變轉)하고 발전되어 나타난 하나의 결과적 현상이었다. 하지만 4･19혁명은 현대 한국정치사에서 독보적인 의미를 가지고 있다. 한국인들이 자유민주주의를 ‘이념’이 아닌 ‘체험’으로 자각한 최초의 사건이기 때문이다. 그 당시까지의 한국의 자유민주주의는 국가에 의해 부여된 이념이자 제도였다. 즉, 외생적인 것이었다. 하지만 4·19를 통해 자유민주주의는 한국인 개개인의 삶에서 진실하고 내생적인 것으로 재탄생했다. 국민 각자가 독재정권에 대항하여 목숨을 건 주체로 행동했기 때문이다. 그 결과 국민은 비로소 실질적 정치적 주체가 되어, 주권자로서 국가의 의사결정과 운영에 적극적으로 참여하게 되는 계기가 되었다. 아울러 민주주의라고 하는 국가의 이상과 가치가 국민 속에 내면화되는 과정을 수반하였다는 점에서 그 의미가 크다. 구체적으로 서술하면 다음과 같다.
첫째, 4·19혁명은 한국 국민의 민주의식의 발전을 의미하며, 민주주의 토착화를 위한 불가피한 진통과 자기투쟁을 의미한 것이라 볼 수 있다. 국민은 해방과 더불어 도입되기 시작한 서구민주주의가 그 제도와 운영절차를 그대로 모방하거나 이식만 하면 그대로 민주주의가 정착되는 것으로 믿었다. 그러나 건국 이후 직접 국정을 운영하는 과정에서 민주주의는 제도의 이식이나 운영절차의 모방만으로 자기의 것이 되는 것이 아니라, 생활과 투쟁을 통해서 많은 고통을 겪어야 한다는 것을 통감하게 되었다. 그러한 국민적 각성에 따른 투쟁이 바로 4·19혁명으로 나타난 점이다. 4·19혁명을 한국 민주투쟁사의 제일보로 보는 이유가 여기에 있다.
둘째, 4·19혁명은 공권력의 횡포에 대한 민권의 승리를 의미하는 것으로서 주권재민의 민주주의 원리를 그대로 입증하였다. 국민의 지지와 신망을 받지 못하는 정권은 결코 존립할 수 없음을 보여주었다.
셋째, 20세기 후반 전 세계적으로 일기 시작한 이른바 '스튜던트 파워(student power)'의 한국적 표현의 하나로 볼 수 있다. 한국 학생들은 1919년 3·1 독립운동과 1926년 6·10만세사건, 그리고 1929년 광주학생사건을 통해서 강한 저항의식과 열렬한 애족애국심을 발휘한 빛나는 전통을 지니고 있다. 4·19혁명은 그러한 전통적 저항의식이나 애국심의 발로와 같은 맥락으로 볼 수 있다.
넷째, 4·19혁명의 민주이념은 그 후의 정권담당세력의 무능과 경제 ·사회적 기반의 취약성으로 미완의 상태로 좌절되었다는 점에서 한국 국민에게 또 하나의 귀중한 각성과 교훈을 안겨준 계기가 되었다. 4·19혁명의 고귀한 피의 희생이 바탕이 되어 가장 민주적이며 국민적 신망을 받는 국정이 이루어지고 참다운 민주주의의 발전을 기약할 수 있을 것으로 기대하였다. 그러나 허약하고 무능한 정부나 경제·사회적 기반의 취약성은 민주발전을 저해하는 가장 큰 요인의 하나가 된다는 것을 경험을 통하여 알게 되었다
나. 4·19혁명의 정치적 의미
4·19혁명의 정치적 의미에 대해서는 다음과 같이 평가되고 있다.
첫째, ‘독재’의 부정이었다. 이승만대통령이 건국이후 통치하는 과정에서 민주공화제라는 헌법 이념과 배치되는 정책을 실행하고, 권력집중을 제한하기 위해 마련된 헌법장치들은 차례로 무력화하면서 독재화의 길을 걷게 되자 1960년 3.15 부정선거에 이르러 더 이상 견딜 수 없는 상태에 이르렀다. 이에 따라 학생 집단을 시발점으로 하여 헌법이념과 국가적 정체성을 회복하기 위한 목적으로 시민에 의해 혁명으로 발전한 것으로서 4･19 이념은 향후 30여 년간 민주이념의 상징이 되었다.
둘째, 4･19혁명의 두 번째 정치적 의미는 ‘정치적 자유의 전면적 회복’이라고 할 수 있다. 건국자들이 건국기의 중대한 안보위협과 빈약한 경제상황을 이유로 자유민주주의에 대한 ‘제한된 통제’를 가하는 것이 정당화 되었지만 4･19혁명을 통해 이를 부정하고, ‘자율과 자유’에 의해 국가의 당면 현실을 극복해 나갈 수 있다는 의지를 표현한 것이라고 할 수 있다.
셋째, 4･19혁명의 세 번째 의미는 ‘사회적 복지의 향상’이다. 소득 향상과 교육의 확대 등 사회적 조건이 충족되지 않은 민주주의는 취약한 것이다. 4·19혁명을 통해 국민의 인권에 대한 인식이 고양되면서 사회복지에 대한 요구가 점점 커지게 되었고, 구체적인 실천이 요구되면서 이에 대한 문제의식을 기초로 5.16으로 연결되고, 현재에 이르기까지 이러한 노력은 지속되고 있다.
3. 4·19혁명 후의 법제도의 변화
가. 정부형태의 변화
대통령중심제에서 내각책임제로 변화하였다. 이승만대통령 당시 대통령직에 대한 집착으로 비상계엄상태에서 개헌을 강행했던 과거의 경험에 대한 반작용으로 4·19혁명이후 정부형태는 대통령제에서 내각책임제로 변경하였다.([시행 1960.6.15.] [헌법 제4호, 1960.6.15., 일부개정]) 한국전쟁으로 정부가 부산에 피난해 있던 1952년 1월, 이승만대통령은 재집권을 위해 대통령 직선제 개헌안을 국회에 제출했다가 부결되자, 부산 일원에 비상계엄을 선포하고 국회의원 통근버스를 헌병대로 연행하는 등 공포분위기를 조성하여 대통령 직선제를 골자로 하는 ‘발췌 개헌안’을 통과시켰다. 소위 ‘부산정치파동’이라고 불리는 이 사태를 겪으면서 많은 정치인들은 민주주의 파탄의 원인을 대통령 중심제에서 찾았고, 이승만 대통령체제가 무너지자 내각책임제로 개헌을 추진하게 된 것이었다.
나. 기본권 보장의 확대와 유보조항의 폐지
법제도의 변화로 가장 먼저 들 수 있는 것이 개헌을 통한 기본권조항의 확대와 기본권보장 유보조항의 폐지이다.
4·19혁명 이후 첫 번째 개헌인 과도정부의 헌법 제4호(1960.6.15.)에서는 국민의 기본적 권리의 보장을 강화하기 위하여 자유권에 대한 유보조항을 삭제하여 이를 제28조에 통일적으로 규정하는 동시에, 국민의 자유와 권리를 제한하는 법률도 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손하지 않도록 하고, 언론·출판·집회·결사의 사전허가 또는 검열제를 금지함으로써 개인의 자유를 최대한 보장하고자 하였다.
종전에는 제헌헌법에서부터 국민의 권리의무조항에는 “법률에 의하지 아니하고는” 혹은 “법률이 정하는 바에 의하여” 등의 유보조항이 있었다. 그러나 이 유보조항은, ‘법률에 의하면 헌법상의 기본권도 얼마든지 제한할 수 있다’는 식으로 확대해석 되어 악용된 경험 때문에 삭제되었다. 그래서 헌법 제10조와 제11조는 각각 “모든 국민은 [법률에 의하지 아니하고는 : 삭제] 거주와 이전의 자유를 제한받지 아니하며 주거의 침입 또는 수색을 받지 아니한다.”, “모든 국민은 [법률에 의하지 아니하고는 : 삭제] 통신의 비밀을 침해받지 아니한다.” 등으로 규정되었다. 또 헌법 제13조는 “모든 국민은 [법률에 의하지 아니하고는 : 삭제] 언론, 출판, 집회, 결사의 자유를 제한받지 아니한다”라고 규정하였다. 그리고 헌법 제28조 제1항에서는 “국민의 모든 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로써 경시되지는 아니한다.”고 규정한 다음, 제2항에서는 “국민의 모든 자유와 권리는 질서유지와 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다. 단, 그 제한은 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손하여서는 아니되며 언론, 출판에 대한 허가나 검열과 집회, 결사에 대한 허가를 규정할 수 없다.”고 규정함으로써 권력남용을 방지하고자 하였다.
다. 반민주행위자처벌 특별법과 소급입법의 예외 인정
윤보선 대통령이 당선된 제2공화국의 헌법 제5호(1960.11.29.)에서는 이승만 대통령 정권하의 구 부패세력을 발본색원하여 앞으로 생성발전 할 한국의 민주주의 제도를 수호하기 위하여 형사법의 일반적 기본원칙인 형벌불소급의 원칙과 헌법상 보장된 국민의 기본권에 일부 예외규정을 두어 4월혁명의 과업수행에 기여하기 위한 개헌을 하였다 그 주요내용은 다음과 같다. (i) 1960년의 3·15선거에 관련하여 부정행위를 한 자와 그 부정행위에 항의하는 국민에 대하여 살상 기타의 불법행위를 한 자를 처벌하기 위하여 특별법을 제정할 수 있도록 함. (ii) 1960년 4월 26일 이전에 특정지위에 있음을 이용하여 현저한 반민주행위를 한 자의 공민권을 제한하기 위한 특별법을 제정할 수 있도록 함. (iii) 1960년 4월 26일 이전에 지위 또는 권력을 이용하여 부정한 방법으로 재산을 축적한 자에 대한 행정상 또는 형사상의 처리를 하기 위하여 특별법을 제정할 수 있게 함. (iv) 위의 형사사건을 처리하기 위하여 특별재판소와 특별검찰부를 둘 수 있도록 함 등이다.
제5차 개헌은 이승만 대통령 정권하의 부정행위와 반민주행위자들, 특히 3·15부정선거 관련자와 4·19혁명 당시 시위군중에 대한 폭력진압을 주도한 자들을 처벌하기 위한 것이었다. 당시 법에 따르면 4·19혁명직후, 3·15부정선거와 4·19혁명 때 발포명령을 비롯한 이승만 대통령 시절의 범죄에 대해서는 범죄요건이 성립하지 않거나 공소시효 만료, 증거불충분에 해당하였다. 따라서 당시 1960년 10월 8일 서울지방법원에서는 상당수 혐의에 대해 무죄‧면소판결을 하거나 그리고 유죄로 인정된다고 하더라도 당시의 국민의 감정에 비해서는 너무 가벼운 형이 선고되었다.
이에 분노한 학생시위대가 국회의사당을 점거하여 범죄의 처벌을 위한 헌법 개정을 요구함에 따라 국회를 이에 따라 1960년 10월 13일 ｢민주반역자에 대한 형사사건 임시처리법｣을 급히 공포하였고 10월 17일 헌법개정안을 제출하게 되었던 것이었다. 다만, 헌법의 기본권 조항 자체를 바꾸거나 본문에 특별법과 관련된 규정을 둘 수는 없었으므로 5차 개헌에서는 ‘부칙’에 특별법 제정에 관한 규정을 두고, “특별법은 제정한 후 다시 개정하지 못한다”는 단서조항을 두었다.
제5차 개헌에 따라 특정지위를 이용한 반민주행위자의 공민권을 제한하는 ｢반민주행위자 공민권제한법(법률 제587호)｣과 부정한 방법으로 재산을 축적한 자에게 형사상 특별조치를 취한 ｢부정축재특별처리법(법률 제602호)｣ 등의 특별법이 제정되었다.
이와 같이 제5차 개헌은 이승만 정권 하의 ‘반민주행위자’를 처벌하기 위한 것이었지만 법 앞의 평등, 모든 국민의 기본권 보장, 죄형법정주의, 형벌불소급의 원칙 등에 대해 예외조항을 만든 것이었다. 하지만 입법이 만능이 아니며, 헌법상의 권리를 부칙에 의해 제한한다는 것도 문제이고 천부의 권리를 억제하는 법률을 제정해서는 안 된다는 점에서 비판되기도 하였다.
다만, 당시 집권 민주당 역시 이승만 대통령 정권의 부정부패와 비리에서 자유로울 수 없었고 곧바로 5·16쿠데타가 일어나면서 과거정권에 대한 심판은 5.16 군부세력에게 넘어가게 되었다. 이들은 제2공화국의 공직자·공무원을 포함하여 1953년 7월 1일부터 1961년 5월 15일에 이르는 시기에 국가재산을 횡령한 자를 처벌하는 ｢부정축재처리기본요강｣을 국가재건최고회의령(제20호)으로 발표하고 ｢부정축재처리법(법률 제623호)｣을 제정하였으며 이듬해 3월에는 ｢정치활동정화법｣을 발표하여 구시대 정치인들의 자격을 박탈하였다.
| 법률명 및 제정·공포일자 | 목적 및 주 내용 |
| 특별재판소 및 특별검찰부 조직법(1960.12.30 법률 제567호) | 부정선거관련자 처벌법에 해당하는 자를 수사·심판하기 위한 특별재판소와 특별검찰부의 조직과 절차를 규정 |
| 부정선거관련자 처벌법(1960.12.31. 법률 제586호)td> | 1960년 3월 15일에 실시된 대통령 부통령선거에 관련하여 부정행위를 한 자와 그 부정행위에 항의하는 국민에 대하여 살상 기타의 부정행위를 한 자를 처벌 |
| 반민주행위자 공민권제한법(1960.12.31. 법률제587호) | 1960년 4월 26일 이전에 특정지위에 있음을 이용하여 현저한 반민주행위를 한 자의 공민권을 제한 |
| 부정축재특별처리법(1961.4.15. 법률 제602호) | ‣지위 또는 권력을 이용하여 부정한 방법으로 재산을 축재한 자에 대한 행정상 또는 형사상의 특별한 조치‣부정축재 : 1960년 3월 15일 실시된 대통령 부통령 선거를 위하여 집권당에 자진 3천만환 이상을 제공하거나 조달한 자 또는 공무원 및 정당인으로서 부정선거에 관련한 사실이 현저한 자 |
| 부정축재처리 기본요강(1961.5.208. 국가재건최고회의령 제20호) | ‣국가공무원, 정당인 및 국가요직에 있는 자가 지위와 권력을 남용하여 국가재산을 橫取했거나 기업인들과 결탁하여 부정한 방법으로 축재한 자들을 행정상 및 형사상의 특별조치로서 처리‣부정공무원: 1953년 7월 1일(수복)부터 1961년 5월 15일 사이에 국가요직에 있은 자로서 그 지위와 권력을 이용하여 국가재산을 橫取하여 50,000,000환 이상의 재산을 축적한 자 |
| 부정축재처리법(1961.6.14. 법률 제623호) | 국가공직 또는 정당의 지위나 권력을 이용하거나 詐僞 기타 부정한 방법으로 재산을 축적한 부정축재자에 대한 행정상, 형사상의 특별처리를 규정. 기본축재처리 기본요강을 법률화 |
라. 4·19 이념의 계승과 헌법전문
헌법은 정치공동체 최고의 규범이며, 그 전문은 국가의 정치적 영혼에 해당한다. 그 헌법전문에서 “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한민국은 3･1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한” 이라고 기재함으로써 대한민국이 ‘3･1운동’의 ‘법통’과 ‘4･19’의 ‘이념’을 계승하고 있음을 표명하고 있다. 하지만 4·19정신이 헌법전문에 기재된 과정을 보면 쉽지 않았음을 알 수 있다.
4·19혁명 직후 정부통치권을 가지게 된 민주당은 공식적으로는 저항권의 발로 또는 혁명적 궐기로 표현하였지만 내부적으로는 4･19혁명을 하나의 정치적 시위로 인식하고 있는 태도를 보였었다. 과정으로서의 혁명은 ‘반역’이지만, 결과로서의 혁명은 모든 것을 부정하고 혁신할 권리를 갖게 되므로 이것은 기존 정치세력에게 너무 위험한 것이었기 때문이다. 따라서 4월 혁명의 합법성을 헌법 전문이나 어떤 조항에 도입하는 것에 대한 반대도 있었다. ‘방화, 파괴, 살인 등 폭력 그 자체를 민주혁명’으로 인정하여 헌법조문에 넣는 것은 곤란하다는 것이다. 그 당시 민주당의 일부 세력이 이처럼 혁명을 긍정하면서도 동시에 혁명을 부정했던 것은 그들의 이중적 상황에 기인한 것이다. 즉, 그들은 구체제의 일부였지만 동시에 학생, 시민들을 대신하여 4･19혁명의 정치적 해결자 역할을 위임받았기 때문에 혁명의 결실을 향유하면서도 혁명이 요구하는 희생은 회피하고자 하였던 것이다, 따라서 이들은 주권자의 혁명권을 4･19에 한해 제한적으로 인정하되, 그것을 보편적 권리로서 규정하는 것에는 반대하였던 것이다.
다른 측면에서, 4･19 정신을 전문에 넣지 않으려는 입장은 정치체의 한계를 인정하는 신중한 태도이다. 어떤 정치체도 자기부정의 원리를 인정하기는 어렵기 때문이다. 다라서 ‘4월 혁명 완수를 위한 개헌기초에 관한 결의안’은 철회되었으며, 그 결과 1960년 헌법 개정 때에 4･19는 헌법전문에 도입되지 않았다.
그러나 4･19혁명정신은 5･16에 의해 ‘의거’로서 헌법전문에 도입되었다. 즉, 4･19혁명정신은 5･16 이후의 제3공화국 헌법인 1962년 12월 26일 개정된 헌법에서 처음 헌법전문에 포함되었던 것이다. 동 헌법전문에서는 “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한민국은 3･1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 4･19의거와 5･16혁명의 이념에 입각하여 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서…”로 명시하였다. 아울러 이로부터 2달 후인 1963년 2월 18일, 박정희 국가재건최고회의 의장은 혼란한 정국수습을 위해 9개의 정국수습방안을 제시하였는데, 그 중 두 번째로 “다음에 수립될 정부의 정신은 4･19와 5･16 정신을 받들 것”을 천명하였다. 이와 같이 4･19혁명 정신은 5･16 주체세력에 의하여 1962년 헌법에서 5･16 정신과 동일시되었다. 이와 같이 그러나 5･16 주체세력은 처음으로 4･19의 의미를 ‘의거’로 격상시켰지만 4･19를 ‘혁명’으로는 명기하지 않았는데, 이것은 주권자의 ‘혁명권’을 유보하고자 한 것으로 보여 진다.
그러나 제5공화국에 이르러 헌법전문에서 5･16의 표기 여부에 관한 논쟁이 이어지면서 최종개헌안에서는 3공화국과 4공화국 헌법 전문에 규정하고 있었던 ‘4･19의거 및 5･16혁명 이념’ 규정을 모두 삭제하였다. 결국 1980년의 헌법전문 논의의 귀결은 1948년 건국헌법으로 돌아가 ‘3･1정신’만을 헌법이념으로 규정하였던 것이다.
그러다가 6･10 민주항쟁으로 촉발된 제6공화국의 1987년 헌법 개정에서 4･19 정신의 헌법전문에 다시 도입되었다. 즉, 4･19의거로 인하여 바로 대통령의 장기 독재정권이 무너지고, 이 나라에 민주발전을 위하여 제2공화국의 의원내각제 헌법이 마련되었으므로 이러한 민주이념을 계승하겠다는 취지에서 이 4･19를 전문에 받아 들였다고 한다. 동 헌법 개정에서는 “불의에 항거한 4･19 민주이념 계승”이라는 함축적인 표현을 사용함으로써 저항권을 간접적으로 인정하기로 합의하였다. 따라서 헌법전문의 “불의에 항거한 4･19민주이념 계승”라는 문구는 소극적 의미에서 저항권의 실정 헌법적 근거가 되었다.
이와 같이 4･19혁명은 1962년 ‘의거’로서 헌법전문에 도입되기 시작하여, 1987년에야 비로소 ‘민주헌정을 수호하기 위한 저항으로서의 이념’으로 헌법전문에 공식화되었다. 즉, 국민주권의 최후의 보루인 저항권 행사를 자유민주주의 체제의 기본원리로 명기했던 것이다. 이러한 의미에서 4･19혁명의 정신은 한국의 민주헌정사에서 상징적 의미를 갖게 되었다.
4. 결 어
4·19혁명의 직접원인은 1960년 4월 19일 자유당 정권이 이기붕을 부통령으로 당선시키기 위하여 개표를 조작하자 이에 반발하여 부정선거 무효와 재선거를 주장하며 학생들이 중심이 되어 일으킨 것이다. 하지만 4·19혁명을 초래하게 된 근본원인은 종신집권을 노린 대통령 이승만의 지나친 정권욕과 독재성 및 그를 추종하는 자유당의 부패정치에 대한 국민들의 불평불만이 누적된 데 있다고 할 수 있다. 즉, 정부수립 이후, 허다한 정치파동을 야기하면서 영구집권을 꾀했던 이승만대통령과 자유당정권을 12년간에 걸친 장기집권을 종식시키고, 제2공화국의 출범을 보게 한 역사적 전환점이 되었다.
이것은 비합헌적인 방법으로 헌정체제의 변혁과 정권교체를 결과하였기 때문에 초기에는 일반적으로 혁명으로 규정하여 이를 4월혁명, 4·19혁명, 4·19학생혁명, 또는 4·19민주혁명 등으로 불리었으나 5·16 이후 이를 ‘의거’로 규정하여 일반화되었다가 문민정부가 들어서면서 ‘혁명’으로 환원되어 현재에 이르고 있다.
오늘날 이러한 4·19혁명은 독재정권에 저항한 저항권이라고 하는 시민의 기본권에 근거한 정당한 활동으로 평가되고 있으며, 그 정신은 헌법전문에 명기됨으로써 우리 헌법이념의 기초가 되고 있다. 특히 4·19혁명을 통해 나타난 시민의 민주의식은 적어도 이 나라에 법치주의의 중요성을 확인하고, 시민의 자유와 권리에 대한 정부의 부당한 간섭이나 억제는 절대로 인정되지 않는다는 것을 명확히 하였다는 점에서 그 의의가 크다고 하겠다.
<참고문헌>
서희경, “한국 헌법의 정신사 : 헌법전문의 "4·19 민주이념 도입"에 관한 논의를 중심으로”, 정치사상연구 Vol.17 No.1, 2011
송석윤, “4월 혁명의 헌정사적 영향과 의회민주주의 실현의 과제 : 헌법개정 및 정치개혁과 관련하여”, 헌법학연구 Vol.16 No.2, 2010
이정은, “4·19혁명과 인권 : 인권개념에 대한 인식과 제도의 변화”, 민주주의와 인권 Vol.9 No.2, 2009
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