민주주의의 공고화


일 시 : 2011. 11. 16(수) 오후 2시
장 소 : 청주대학교
강 연 : 윤경우 국민대학교 국제학부 중국학과 교수
주 제 : 민주주의의 공고화



○ ‘민주주의’란 무엇인가?


⊙ 서구의 초기 ‘민주주의’

- Democracy = ‘demos(the people, 민중)+kratos(authority, 지배/권력)’

: 고대 그리스에서 민주주의란 ‘다수에 의한 정부’(government by the many, 민중에 의한 정치)를 의미

; “다른 사람에 대한 관심이 없이 ‘법의 지배’(rule of law)를 따르지 않고 개인적인 이익을 위해 ‘가난한 사람들’(the poor) 또는 ‘대중’(masses)의 통치 (Aristotle)”

- 순수한 모델의 아테네 민주주의

: 대중의회(popular assembly)를 통한 시민들의 통치

; 작은 그룹으로 모여서 정체(polity)를 위한 중요한 정책결정

; 상급관리는 투표가 아닌 제비(lot)로 선출. 아테네 사람들은 투표로 뽑으면 더 부자나 더 알려진 후보들이 뽑힐 것이라고 믿음

- ‘직접민주주의’의 한계

: 시민들이 실제로 만나서 직접 공공정책을 만드는 직접민주주의는 복잡한 사회에서 실용적일 수 없음


⊙ 현대의 민주주의

- 현대의 모든 국가 수준의 민주주의는 선거로 시민을 대표할 수 있는 대표를 뽑아 그들로 하여금 정책을 만들게 하는 대의민주주의

: 오늘날 민주주의는 모든 개인이 공정하고 경쟁적인 선거에 참여하여 공공정책에 동등하게 접근하는 것을 전제로 하지만, 정책 그 자체는 그들의 대표들에 의해서 만들어짐


○ ‘민주주의’의 본질적인 특징은 무엇인가?


⊙ 다수결의 원칙(majority rule)

- 다수결의 형식으로 선출된 대표(representatives)는 법의 효력을 가진 법안을 만듦

- 선거에서 승리는 통치하는데 필요한 정통성(legitimacy)을 승자에게 부여

: 다수결의 원칙은 분열이 계속될 때조차도 결정이 민중과 그들의 대표에 의해 이루어졌다는 것을 보장하기 위해 필수적


⊙ 대의민주주의(representative democracy)

- 서로 다른 다양한 이익을 가진 복잡한 사회를 통치하기 위한 최상의 정부형태

: 통치자의 질서 있는 승계를 결정하는데 있어 시민의 참여를 허락

; “빵 굽는 법은 전문요리사가 가장 잘 알지만, 그 맛이 어떤지를 가장 잘 판단할 줄 아는 사람은 그것을 먹는 사람이다.” (Aristotle)

- 선출된 대표가 법을 만들어야 하지만, 그는 반드시 선거에서 민중들에게 설명 또는 해명해야 함. (accountability)

: “가장 덜 나쁜 정부의 형태.” “공공정책들이 최상이라는 결정을 과학적으로 판별할 수 없기 때문에, 민주적이고 대의적인 정부의 기구에 믿음을 두어야 할 필요가 있다.”(Winston Churchill)

; 민주주의는 통치의 ‘수단’(means) 또는 ‘기술’(technique)

; 자본주의를 증진시키는데 최상의 시스템

; 민주주의 자체가 선(善) - 바람직한 정치적 가치를 구체화하기 때문

- 민주적인 이상에 함축된 가치

: 의사표현 및 언론의 자유, 경쟁선거, 경쟁하는 정당들, 선출된 정치인의 제한된 임기, 정부권위에 대한 헌법적 제한, 정치에 간섭하지 않고 정부를 지지하는 군(軍), 법의 통치(rule of law)가 공평한 정의를 보장하므로 시민의 권리가 보호됨 등

- 거의 모든 대의민주주의는 시민의 정치권력을 헌법에 명기하고 있으며, 정부의 권위에 제한을 둠

- 민주주의에서 자유와 평등과 그 역할

: 자유민주주의에서 대중들조차도 그들의 행동에 어떤 제한을 받아들여야 하고, 법의 통치(rule of law)내에서 지배함 (constitutionalism)

- 정치 권리의 평등(투표, 참여, 법 앞에서의 동등한 대우 등)이 대의민주주의의 부분으로 간주되지만, 민주주의에서 경제적 평등에 대한 어떤 필요조건도 없음

: 이러한 이유로 자유민주주의는 스웨덴에서와 같이 사회주의경제에서도 공존할 수 있고, 미국과 같은 자본주의경제에서도 공존할 수 있음

; minimalist or procedural definition of democracy - 미국

; maximalist or substantive definition of democracy - 경제적 평등과 사회정의를 껴안음


○ ‘민주주의’의 발전이란?

⊙ 민주주의의 발전

- 정부의 한 시스템으로서 민주주의는 모든 곳에서 받아들여지는 것이 아님

: 민주주의는 1980년대 중반까지 지구의 많은 부분에서 규칙이 아니라 예외로 남아 있었음

; 서유럽, 북미, 호주, 뉴질랜드, 아시아의 몇 개 국가에서만

- 민주화의 물결(‘three waves of democratization’, Samuel Huntington)

; 제1의 물결 - 산업화의 진전과 시민사회의 출현으로 전통적 절대왕권이 공화국과 입헌군주제로 대치하게 되는 미국의 독립과 유럽의 변혁

; 제2의 물결 - 세계 2차 대전의 종료로 패전국이 된 독일, 이탈리아, 일본의 민주화와 인도를 비롯한 식민지들이 민주국가로 탄생하는 과정

; 제3의 물결 - 냉전 시기에 유행하던 권위주의 체제가 1975년 스페인을 기점으로 민주체제로 전환하는 흐름


⊙ 민주주의 발전과정에서 나타난 두 가지 주요 발견

- 국내 수준에서는 권위적인 지배의 정통성 쇠퇴와 시민사회의 강화가 민주주의로의 변화를 수반함

: 교육과 소득의 증가가 많은 사람들을 민주주의의 이익에 노출시킴

- 국제수준에서는 국가조직과 민주국가들은 군사적, 경제적 도움을 제거함으로써 권위적인 지배의 기반을 약화시킴


⊙ 제4의 민주화 물결?

- 현재 아랍․중동 지역을 강타하고 있는 민주화 물결

; 이슬람이란 특정 종교의 압도적 영향권 안에서 종교와 민주화가 뒤얽혀 복합적인 문제를 일으키고 있고, 트위터․페이스북 등 인터넷 시대의 테크놀로지와 이를 적극 활용하는 세대가 주도하는 혁명이란 특징을 가지고 있음.

○ 현실에서 ‘대의민주주의’는 어떻게 작동하고 있는가?

☞ 문제제기 1

<인용문>

“대통령 공약사업이 선을 보인 지 벌써 20여 년이 넘었다. 대통령의 공약(公約)은 5000만 국민과의 약속이자 미래 한국의 운명을 결정하는 중차대한 사안이다. 이웃 일본과 중국은 그 과감한 공약 덕분에 상상도 못 하는 사업들이 착착 추진되는 한국을 부러워한다. 고속철도와 신공항을 단기간에 완성하고, 인구 50만 도시를 뚝딱 세우며, 국책기관을 사방으로 흩뜨리는 대역사에 정치인들이 운명을 거는 일이 어느 나라에서나 흔히 볼 수 있는 풍경이 아니다. (......) 그런데 일단 표로 굳힌 공약을 이행하지 않을 도리가 없다는 게 문제다. 폐기하면 공약(公約)남발, 배신정부로 찍히고, 하자니 천문학적 예산과 분란이 뒤따른다.” [중앙일보 칼럼, ‘분란한국’, 2011.5.24.]

- 선거철이 되면 막대한 예산이 필요한 복지관련 및 지역경제개발을 약속하는 공약들이 쏟아지고 있다. 선거에 당선된 정치인은 공약은 무조건 지켜야 한다면서 무리한 예산편성 및 사업의 시행을 요구하고 있다.

- 인용문은 법치주의 국가에서 선거공약을 지켜야 하는 문제와 선거공약을 지킴으로써 발생하는 국가적 비용이 결국 국민들에게 부담이 되고 더 나아가 사회갈등, 지역갈등을 야기한다는 점을 설명한다.

- 인용문은 한국의 근대화 과정에서 거대한 국책사업들이 기여한 것은 사실이지만 국책사업들이 국가의 전체 이익, 즉 공익이 아니라 지역의 이익만을 대변하는 추세가 뚜렷해지고 있다고 비판하고 있다.

☞ 문제제기 2

<인용문>

“의료․복지 혜택을 넓히자는 주장에 반대하는 사람은 없다. ‘복지를 삭감하자’고 주장해 냉혈한의 이미지를 떠안으려는 정치가도 없다. 그러다 보니 작년 일본의 사회보장비는 27조3000억 엔으로 늘어나 일반 세출(歲出)의 30%까지 부풀었다. 여기에 후생노동성이 별도 관리하는 복지 관련 특별회계 84조3000억 엔까지 합하면, 일본의 사회보장 관련 세출은 111조6000억 엔으로 늘어난다. 이 가운데 노인들의 복지와 의료를 위해 지출되는 금액은 특별회계의 연금 급부 65조 엔을 포함해 일본 전체 사회보장 지출의 70% 이상을 차지한다. (......) 일본에서는 이제 곧 두꺼운 인구층을 형성하는 베이비붐 세대(1947~1951년 출생)가 연금과 노인의료의 수급자로 본격 등장한다. 여기에 의료보험료를 지급할 수 없는 빈곤층의 증대, 연금제도의 미래를 불확실하게 보고 연근납부를 거부하는 사람들의 증가로 일본 복지제도의 지속 가능성은 위태롭게 흔들리고 있다.” [조선일보 해외시론 ‘복지 포퓰리즘을 피하는 길’, 2011.9.26.]

- 인용문은 일본의 복지제도가 파탄에 이르게 된 상황을 제시하면서, 책임지려는 사람이 없는 복지예산의 투입이 얼마나 그 사회의 미래에 부담이 되는 지를 설명하고 있다. 특히 일본의 고령화로 인한 복지예산의 증가가 일본의 미래 지속가능성에 대한 커다란 위협이 되고 있다는 점을 우려하고 있다.

- 고령화 속도 역시 일본 못지않게 빠르게 진행되고 있는 점을 보아 책임질 사람이 없는 막대한 복지예산의 투입은 한국의 미래 지속가능성에 큰 위협이 될 가능성이 크다.

☞ 문제제기 3

<인용문>

“구유통(pork barrel) 프로그램은, 특정 지역에는 도움이 되지만 나라 전체적 관점에서는 그 효과가 의문시되는 프로그램이다. 이 같은 모든 프로그램을 다 합치면 지역이 부담하는 세금이 그 지역의 편익보다 큼에도 불구하고, 왜 유권자들은 이 같은 프로그램을 발의하는 국회의원들을 지지하는가? (......) 수많은 유권자들은 ‘지역구에 선물을 가져오는’ 기록이 많은 국회의원을 지지한다. 그러나 왜 국회의원 A가 국회의원 B의 지역구에 시행되는 프로그램을 지지하는가? B의원 지역구에 이 같은 프로그램이 시행되면 A의원 지역구의 유권자들이 지불하여야 하는 세금이 큰 규모는 아니지만 증가한다. 그러나 이 지역 유권자들에게 돌아가는 편익은 하나도 없다. 그 대답은 A가 B의 프로그램을 지지하지 않으면, B도 A의 프로그램을 지지하지 않기 때문이다. 국회의원들이 돌아가며 다른 국회의원이 특히 챙기는 프로그램을 지지하는 관행은 ‘돌아가며 봐주기’(logrolling)라는 이름으로 알려져 있다.” [밴 버냉키, 로버트 프랭크 저, 곽노선, 왕규호 역, 『경제학』3rd edition (경문사, 2007), p. 505]

- 인용문은 정치인은 공약을 제시하고 수행하는데 있어서 국가 전체의 이익보다는 자신의 지지기반인 지역의 이익을 먼저 생각하는 현상을 설명하고 있다.

- 다른 정치인의 프로그램의 옳고 그름을 떠나 그의 프로그램을 지지하는 것은 자신의 프로그램도 지지받기를 원하기 때문이다. 이는 국 국가 전체의 이익에 반할 가능성이 크다.

☞ 문제제기 4

<인용문>

“멀든 가깝든 과거에는 정부의 활동과 소수의 문필가 및 극소수 신문들의 영향력이 국민여론을 실질적으로 반영하고 있었다. 오늘날 문필가들은 모든 영향력을 상실했고 신문만이 여론을 반영하고 있다. 정치인들도 여론을 이끌기는커녕 여론을 따라잡느라 급급하다. 그들은 여론을 두려워할 뿐 아니라 때로는 여론에 대한 극도의 공포에 휩싸이기도 한다. 그 결과 그들의 행동노선도 완전히 중국난방이 되어버리기도 한다. 따라서 군중의 여론은 갈수록 정치를 좌우하는 최고의 원칙으로 변하는 경향을 보인다. (......) 현 시대의 흥미로운 징후는 교황이나 국왕들은 물론 황제들도 어떤 현안에 대한 자신들의 견해를 군중의 판단에 종속시키기 위한 수단으로 언론의 인터뷰 요청에 응하는 장면이 관찰된다는 것이다.” (귀스타브 르동 저, 김성윤 역, 『군중심리』(1895), (이레미디어, 2008), p. 224]

- 인용문은 군중이 개인들의 단순한 집합체가 아니라 ‘모임’으로써 엄청난 힘을 갖게 된다는 점을 설명하고 있다.

- 군중의 판단이 옳고 그름을 떠나 군중의 지지를 기반으로 해야 하는 지도자들은 군중의 판단에 기초하여 자신들의 존재를 인정받는다. 군중이 옳지 않은 판단을 하더라도 지도자는 그 판단을 지지한다.

☞ 문제제기 5

<인용문>

□ 동남권 신공항은 어디에 유치되어야 하는가에 대한 지역별 여론조사 결과






[부산일보, 매일신문, 2011.1.24]


□ 동남권 신공항 백지화에 대한 여론조사 결과






[한국일보, 2011.4.11]

- 인용한 두 개의 그래프는 동남권 신공항 건설을 둘러싼 지역 간의 갈등, 전체국민과 지역주민 간의 갈등을 여론조사 결과를 통해 보여준다.


○ 민주주의를 공고화할 수 있는 방안은 무엇인가?


⊙ 대의민주주의(representative democracy)

- 일종의 간접민주주의로서 정부의 대표 선출이나 정책결정이 다수결 방식에 의존하기 때문에 다수의 선호와 이익에 부응하는 ‘양(量)의 정치’라고 할 수 있다.

- 사회규모로 인해 직접민주주의가 실현되기 어려운 상황에서 소수보다는 다수의 선호와 이익을 반영하는 정부가 ‘국민에 의한, 국민을 위한 정부’라는 민주주의 이상에 더 가깝다는 신념에 기초한다.

☞ 기존 대의민주주의가 가지고 있는 한계는 무엇인가?


⊙ 심의민주주의(deliberative democracy)

- 시민이나 이익집단이 정책결정 과정에 직접 참여하여 최대한 왜곡 없는 민의를 수렴하기 위해 토론과 숙의를 통하여 집단적 의사를 결정하는 ‘질(質)의 정치’라고 할 수 있다.

- 다수결로 선출된 시민의 대리인이 전체 시민의 공익을 제대로 반영하지 못하고 편협한 이익을 추구하는 경향을 보이는 대의민주주의의 현실적 한계를 극복하기 위해 도입된 제도이다.

- 심의민주주의는 현재 여러 국가에서 각국의 상황에 따라 다양한 형태로 시행되고 있다.

: 그러나 기술적으로 정부의 정책결정 과정에서 전체 시민의 다양한 관점을 편향되지 않게 수렴하고 국가 또는 지역 전체의 공익을 위해 민의를 왜곡 없이 정책에 반영할 수 있는 방법을 찾는데 어려움을 겪고 있다.

- 한국에서 도입한 심의민주주의의 대표적 사례는 지방재정법 제39조 제1항과 제2항에 따라 시행되고 있는 ‘주민참여예산제도’이다.

: 모든 지방자치단체의 장은 지방예산편성 과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행해야 하는 의무를 가지고 있다.

: 또한 지방자치단체의 장으로 하여금 예산편성과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부할 수 있도록 하고 있다.

☞ 심의민주주의는 대의민주주의의 대안이 될 수 있는가?

☞ 아니면 대의민주주의가 가지고 있는 한계를 극복하기 위해 심의민주주의가 대의민주주의와
상호보완관계를 형성하며 양립할 수 있는가?

☞ 심의민주주의가 본격적으로 도입될 경우 한국적 현실 속에서 나타날 수 있는 문제점은 무엇인가?

☞ 그러한 문제점을 완화시킬 수 있는 방안은 무엇인가?

☞ 심의민주주의 외에도 민주주의를 공고화하기 위해 대의민주주의를 대신하거나 보완할 수 있는 방안은
무엇이 있을까?

☞ 민주주의를 공고화하기 위해서 대학생이 해야 할 일은 무엇인가?